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发挥民间组织在社会治理中的作用


中国青基会常务副理事长 顾晓今

双击自动滚屏 时间:2008-5-30 14:29:32


 
    改革开放以来,中国民间组织以其创造性的行动和对社会卓有成效的贡献,受到国内外普遍关注。民间组织越来越多地与政府、企业建立起新的联系。一个以政府为主导、市场作调节、民间主动参与的社会治理模式开始呈现在人们面前。
 
     一、 民间组织的基本情况
 
    关于民间结社及其活动在中国历史文献上多有记载,但是当代民间组织的发展在中国还只有20多年的短暂时间。1978年改革开放以前,在“全能型”政府管理下,国家在资源配置上高度垄断,个人通过“城市单位”和“农村人民公社”的组织形式依附于国家,一切社会管理和服务都由政府统包,不需要民间参与。1978年以后,随着经济体制改革的实施和不断深化,国家逐渐退出了“市场”,个人开始有了自主发展的空间,资源在一定程度上可以自由流动,政府职能也在发生转变。在此背景下,无论是经济领域还是社会领域都出现了服务和管理的空间,也为民间组织发育提供了必要条件。
    目前,中国的民间组织大致分为以下几类情况:
    第一类是依照法律在民政部门登记注册的社会团体(1)、基金会(2)、民办非企业单位(3)。截止2005年底,登记注册的民间组织共有32万个(4),其中社会团体17.1万个,基金会975个,民办非企业单位14.8万个。这些组织的从业人数有300万人(5)
    第二类是民间自发组建的未在民政部门登记注册的非营利组织。他们中间有的因为缺少现行法律规定的“民间组织”登记条件,不得已只能在工商部门注册获得企业法人资格,有的至今没有法人地位。还有一些组织,因为仅在有限的地域范围开展活动,所以不需要注册登记,如学校的学生组织和单位内部的组织等(6)。上述这些组织一般被称为“草根组织”,其数量巨大,从业人数和参与人数难以估计。
    第三类是建立在城市社区中的居民委员会和农村的村民委员会,这是基层群众性自治组织。截至2005年底,全国设立居委会(社区居委会)79,947个,居委会成员45.4万人;村委会62.9万个,村委会成员265.7万人(7)
    第四类是部分学者将事业单位也列入民间组织范畴。事业单位是计划经济的产物,几乎涉及社会的所有领域,有的甚至还行使着国家“公权”。随着市场经济的发展,社会转型必将推动政府职能的进一步转变,事业单位将面临“国退”后的选择,其中大部分可能成为自治的民间组织,为社会提供服务。据统计,目前事业单位有100多万个,职工总数接近3,000万人(8)
    除上述情况外,还有政治性组织和宗教组织。
    本文关于民间组织的研讨,将根据民间组织登记范围,以第一类和第二类民间组织为主要对象。
    关于民间组织的称呼无外乎有以下几种:非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、第三部门、独立部门、公民社会、志愿者组织等。1995年第四次世界妇女大会在中国召开,历届大会延续下来的“非政府论坛”,使得中国第一次正式面对非政府组织。但时至今日,无论官方还是民间,在名称上基本回避非政府组织,而称之为非营利组织或民间组织。作为政府管理部门的民政部,也在1998年,将负有管理职能的部门定名为“民间组织管理局”。
    关于民间组织(NGO、NPO)的特性,美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出了所谓五特征法,即将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织:(1)组织性;(2)非政府性;(3)非营利性;(4)自治性;(5)志愿性。如果严格按照这个标准界定,中国绝大部分组织不完全具备这些特征,这是中国历史造成的。因此有学者认为,只要是依法注册的正式组织,从事非营利性活动,满足志愿性和公益性要求,具有不同程度的独立性和自治性,即可称为“中国的非政府组织”。
 
    二、民间组织发育的主要成因
 
    一是随着市场经济体制改革,生产力获得解放,经济快速发展,社会经济结构由原来的国家和集体所有制变化为国有、集体和私人多种所有制形式,利益格局发生了重大变化,利益主体也呈现出多元化状态。特别是一些具有自主经营权的企业,为了维护自身利益,促进市场运行规则的建立,促进同业之间的交流,积极推动成立了行业协会和互助性组织。所以说市场经济体制改革催生了民间组织发育。
    二是改革开放以后,在建立“小政府、大社会”的目标下,政府逐渐放权,“政企分开”标志着政府在经济领域成功地退出“市场”。随之而来的“政事分开”、“政社分开”,也将要求政府进一步放权于民。政府职能在不断转变,原来由政府包办的社会服务,需要有新的更为有效率的组织来承担。这种社会服务的巨大空间,促进了民间组织发育和发展。
    三是中国在从农业社会向工业社会转化的过程中,不可避免会感染工业化道路引发的种种“通病”,如失业率增高,贫富差距拉大,环境污染严重,失地农民的社会保障,等等。解决这些社会问题,不仅需要政府通过公共政策进行调控,而且在资源配置上,需要建立新的社会协调机制,使财富和资源向着有需要的地方和群体流动。由于民间组织紧密接触社会基层,发现问题最直接,反映诉求最迅速,动员社会最普遍,因此在社会问题突出的领域,都能见到民间组织活跃的身影,并能感受民间组织高效率的工作。在社会服务的实践中,民间组织也获得锻炼,自身能力不断提升。
    四是民间组织在国际事务中的作用越来越大,也有联盟和跨国界行动的趋势。联合国经社理事会专门为各国非政府组织提供了咨商地位(9),听取民间对经济和社会事务的意见,从此民间组织在参与国际事务中有了话语权和合法渠道。在国内,近些年国外非政府组织以不同内容和不同形式开展活动,除用资金资助产生效益外,其专业理念和工作模式,对中国民间组织在规范项目运作,提升机构公信力,以及组织有效治理等方面都产生了重要影响。
 
    三、民间组织在社会治理中的作用
 
    随着社会变迁和中国民间组织的成长,学界和理论界在研究经济体制改革和政治体制改革中开始更多关注“社会治理”问题。
    关于治理,各国学者有不同的论述。联合国全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,并在该报告中对治理作出了如下界定:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
    事实上,治理意味着建设一种新的社会秩序。以上表述说明,建设者中既包含有公共机构,也有私人机构。在中国社会转型时期,构建起一个不同以往的全新的公共管理平台,处理好国家与社会、政府与民间的关系,形成以政府为主导,市场作调节,民间广泛参与的社会治理结构,是政治领域也是社会领域改革的重要课题。
    20多年来,民间组织经历了从无到有、从盲目到自觉、从感性到理性的发展过程。民间组织的成长和对社会的贡献,已被政府和公众普遍接受。实践证明,民间组织在社会治理中具有不可替代的功能,在促进经济、社会和人的全面发展中发挥了积极作用。
    首先,民间组织负有关怀弱势群体,促进社会公平正义的使命。希望工程、春蕾计划、幸福工程、微笑列车、新长城计划等众多公益项目,通过积极反映民众诉求,动员社会资源向农村、偏远地区流动,向贫困群体流动,以帮助那些最困难的人获得生存和学习发展的机会。通过这些公益活动,数以千万计的贫困人口、妇女、儿童、残疾人接受了社会的关爱,解决了上学、看病等实际困难,在一定程度上缓解了社会矛盾。
    第二,民间组织有社会动员和社会倡导的“天赋”。民间组织不占据财富和权力的优势,因此广泛的动员和倡导往往成为民间组织的战略选择。1998年中国科技促进发展研究中心公布了“希望工程效益评估”报告,报告显示在29个省会城市的16岁以上居民中,知道“希望工程”的占93.9%;而在知道“希望工程”的居民中,以各种方式参与并捐款的占63.5%。希望工程成为建国以来社会大众参与程度最高的一个公益项目。在社会倡导方面,民间环保组织走在前列,自然之友、地球村等民间组织在保护生态环境、建设节约型社会等领域,积极倡导新的价值理念和生活方式,作用显著。   
    第三,民间组织可以成为高效率提供社会服务的主体。民间组织特性之一是志愿性,它以服务和帮助有需要的人为根本目的,并以项目结果和资金效益为评估标准。在香港,政府完全依靠民间服务机构,开办各类社会福利和社会服务事业,如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等等。这些机构不仅可以收取较低的服务费用,而且还有机会得到政府的资助金。既通过直接而有效地服务,帮助了有需求的人,起到稳定社会的作用,同时又能够在申请政府购买服务的过程中,提升服务水平和组织能力。多年来,香港已经形成了一套成熟的社会治理机制,通过有效的社会服务,实现了有序的社会管理。
    第四,民间组织在建设社会信任体系中是最积极的推动力量。正是由于民间组织的运作,有赖于政府和公众的资源投入,有赖于政府、公众以及其他组织的协同合作,所以很多民间组织视公信力为延续组织生命的关键。近年来,一些民间组织加强自律行动,围绕建立公信力标准开展讨论,其设计要素和衡量指标已经超越了法律规定的最低限度。公信力建设将成为民间组织提升核心竞争力,追求卓越标准的最佳选择,也有助于推动互助、互惠、互信的社会信任体系的建立。
 
    四、政府应予关注的几个问题。
 
    1、解放思想实事求是。
    目前,中国民间组织数量少,规模小,影响力式微,整体上还处于“初级阶段”。尽管民间组织在社会治理中有着不可替代的作用,但要让中国的民间组织长大,并且成熟起来,还有一个很长的过程。2005年美国慈善捐赠总额达2,600亿美元,占GDP的2.1%(10),人均捐款833美元;而中国同期慈善团体接受社会捐赠资金28.9亿元人民币(11),仅占GDP的0.015%,人均捐款仅2元人民币。事实说明,中国民间组织对社会发展的影响不可过高估计。
    建设民主政治,构建和谐社会,需要民间组织发展,这已是共识。但民间组织能否发展,关键在于政府。我们的一些官员不了解民间组织及其运作方式,片面认为民间活动是非主流的东西,反映社会诉求有损政府形象,仍然留恋并维护以政府强势覆盖所有社会事务的做法。
    这种观念无疑落后于社会发展的大潮,不利于充分调动社会积极力量,甚至会将弱小的民间生命扼杀。应该说,中国民间组织发育的时间还很短,自身确实存在着各种问题,但是民间组织的主流是积极的,这是客观事实。正因为此,帮助民间组织发育,创造有利于民间组织发展的环境,促进民间组织在构建和谐社会中发挥积极作用,政府责无旁贷。
    2、创新政策扶持方式。
    给予民间组织政策鼓励和支持,是普遍被关注的角度,特别是给予民间组织免税政策,更是中外政策比较中差异较大的内容,目前政府相关部门正在研究制定新的政策,本文不再讨论。
    回到前面所述,香港政府通过向民间机构购买服务的方式,开展社会福利和社会救济的实证,是值得认真借鉴的。这种方式将本来由政府直接拨付的资金,通过“转移支付”给民间组织,由民间组织履行社会服务的功能。其中的好处至少有以下四点:一是政府从繁杂的社会事务中解脱出来,促进职能转变;二是提高资金的使用效率,促进政务公开透明,制约部门利益膨胀,避免滋生腐败;三是“转移支付”的过程,实质上是服务项目“公开招标”的过程,可以极大地促进民间组织提升工作质量;四是促进一批支持性的社会中介组织发育,包括能力建设、组织评估、专业人才市场、会计审计、法律服务等等,从而完成民间组织的社会职能分工,形成一个完善的民间组织运行体系。目前由政府职能部门直接运作的农村扶贫款、社会救济款、贫困家庭学生助学金,以及福利彩票公益金、体育彩票公益金等等,都可以尝试采用政府购买服务的方式,使资金效益更优化。
    3、正视管理体制问题。
    现行的民间组织管理体制是“双重管理”,也就是“归口管理,双重负责”。法律制度规定民政部门是登记管理机关,负责民间组织的登记管理工作;法律制度同时规定,政府相关部门承担业务主管单位的责任。
    这种制度设计在现实中带来的问题是,相当一批民间组织因无法找到业务主管单位作“婆婆”,它们或不能登记,或只好在工商管理部门登记为企业法人,从而被剥夺“非营利性”的合法权利;决策主体交叉引起职权混乱,理事会拥有法定决策权,但政府作为业务主管部门又不能权责分离,导致决策权名实不符,给组织治理带来难以逾越的障碍;政府有关部门作为业务主管单位,难以体现政府的超越性,增加了保护部门利益的可能,而偏离服务公共利益的公正立场。
    4、建立协商对话机制。
    在利益多元化的社会里,存在着各种利益主体,包括政府、企业、公民个人。在各种利益群体中,有强势的,也有弱势的,例如有经济实力的企业,和失去土地又无社会保障的农民。强势者的利益表达与诉求,比较容易传递,路径会有多种选择,社会关注程度高;而弱势者的利益表达与诉求,往往缺乏有效的途径,以致有些人采取极端行动来维护自身权利。由于民间组织的使命和特性决定了为弱势群体服务的价值取向,所以弱势群体的声音和诉求,往往通过民间组织反映表达出来。
    建立政府与民间组织协商对话机制,可以真实地反映弱势群体的要求;可以协调不同利益关系,提高决策的科学性;也可以减少由于信息不对称而产生的种种误解,增加相互信任。协商对话,需要参与者相互尊重、平等、客观、包容,需要有良好的沟通能力。相对于政府而言,民间组织处于式微位置,所以还需要从制度和程序上保证对话的有效性,使民间的声音能够通过正常渠道顺畅地表达出来。




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